作者简介
常纪文，男，1971年4月生，湖北监利市人，曾任中国社会科学院法学研究所社会法研究室主任、北京市安全生产监督管理局副局长，现任国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，曾获评为首都首届十大杰出青年法学家、绿色中国年度人物。
一、我研究安全生产党政同责理论的来龙去脉
我是武汉大学环境法研究所最早培养的几位环境资源法博士之一，师从著名环境法学家蔡守秋教授，2001年6月获得法学博士学位。同年7月进入中国社会科学院法学研究所，成为新中国首位环境与资源保护法学博士后,在著名法学家马骧聪教授和王晓晔教授的合作指导下开展博士后研究。2003年4月博士后出站后，我留中国社会科学院法学研究所工作。先后担任副研究员、研究员和社会法研究室副主任、主任等职务。2010年7月，通过公开选拔就任北京市安全生产监督管理局副局长。工作三年半后，于2014年1月调到国务院发展研究中心任资源与环境政策研究所任副所长，回到学术界从事生态文明和安全生产的规划、政策和法治研究工作。
在北京市安全生产监督管理局工作的后期，我基于自己的法学研究功底和监管工作实践，对安全生产党政同责理论作了内容上的创新性丰富和发展，得到国家安全生产监督管理总局党组的高度认可；并把安全生产党政同责理论研究拓展到了环境保护领域，在全国首创了环境保护党政同责理论，被中央采纳并实施，得到学术界和实务界的共同认可。现在想来，作为一个学者，我之所以能首创环境保护党政同责学术理论，得益于在北京市政府的行政工作经历。
在北京市安全生产监督管理局工作期间，常听到本市一些区（县）分管安全生产工作的副区（县）长甚至区（县）长抱怨区（县）党委不够重视安全生产，党委对安全生产的人力物力和财力支持不足，安全生产不出事是偶然，出事是必然。而现实也证明了这一点，如分管安全生产的副区（县）长往往都是新上任、排名最末且资历最浅，分工时没有挑选的余地，不得不挑起分管安全生产的政治重担，一旦出了安全生产事故便是问责的主要对象，因此，这些分管安全生产的副区（县）长换届时往往都会卸掉分管的安全生产工作，并因卸除该职责感到庆幸。这一现象在全国广泛存在，且不只存在于安全生产领域，环保领域也有类似现象。我虽为党外人士，但在北京市安全生产监督管理局工作期间，不仅出席历次局务会，列席绝大多数的局党组会，还经常出席北京市政府的相关会议，对政府和党组织的运作有了一定了解，这些实务知识和体会是法学院系和研究机构的学者们所难以获得的。2007年至2018年初，我参与了首部《中国的法治建设》白皮书的起草。在起草中，我经常思考如何通过中国化的法治改革而不是套用西方的法治模式来解决安全生产领域和生态环境保护领域的突出问题。
2013年7月，针对当时重特大安全事故频发的现象，习近平总书记在中央政治局常委会上提出安全生产党政同责、一岗双责、齐抓共管的要求。但是当时的国家安全生产监督管理总局党组、地方各级党委政府与各级安全生产监督管理部门不知如何贯彻落实。我基于学者和官员的双重视角，撰写了一篇安全生产党政同责、一岗双责、齐抓共管的主要内容、基本要求和如何落实的文章，接近1万字，创新之处在于对各级党委及其相关领导、各级地方政府及其相关领导作了安全生产的管理职责分工设计，并基于此分工提出安全生产党政同责的制度和机制建设建议。国家安全生产监督管理总局党组非常重视，要求总局内有关司局参考。我同时在安全生产刊物上发表了几篇安全生产党政同责的理论创新文章，如“安全生产党政同责一岗双责齐抓共管体制的顶层设计与建设”（载《安全月刊》2014年第1月刊）、“安全生产党政同责是国家治理体系建设的必要要求”（载《中国安全生产报》2014年8月13日），引起很大的学术反响。
2014年3月20日，基于我的研究，全国政协社会与法制委员会邀请我参加俞正声同志主持的《安全生产法》修改全国政协双周协商会，这是全国政协首次立法协商会。在会上，我作了“《安全生产法》修改要理顺监管体制”的发言，建议将安全生产党政同责、一岗双责、齐抓共管写进党内法规和国家法律。2014年5月，国家安全生产监督管理总局邀请我为党组扩大会作安全生产党政同责的推进报告，并且聘任我为国家安全生产理论专家。经过国家安全生产监督管理总局党组与各省级党委政府协商，安全生产党政同责的制度于2014年底落实到了县一级。2015年，国务院安全生产委员会又在重点国有企业推行安全生产党政同责，取得显著成效。2016年12月中共中央和国务院联合印发《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，明确地方党委和政府领导责任，指出坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责、尽职免责。在该文件的起草中，国家安全生产监督管理总局改革办委托相关课题请我参加体制研究，我对安全生产党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责、尽职免责的建立提出了意见。
二、我首创环境保护党政同责理论的主要考虑
在研究安全生产党政同责理论的同时，我也在思考能否实行环境保护党政同责的问题。为什么我国的环境保护法律法规从数量上看不少，但效果却差强人意，大气污染、流域污染和生态破坏问题日益严峻？甚至我湖北监利县农村老家的中学同学都打电话抱怨农村的雾霾都非常严重。我觉得主要的问题在于我国的法治建设没有结合中国的基本国情，没有同时体现地方党委和政府在安全生产与环境保护方面的执政责任。
2015年以前，我国的法学学者普遍认为国家法律法规只能管国家的事，不适宜涉及党内事务。基于此国家环境保护法律和政策一般仅强调政府的环境保护职责，而不涉及地方各级党委的环境保护领导责任。一旦出了环境保护事故或者环境污染严重时，被追责的往往是事故责任者、部门监管者和政府相关分管领导。情况严重时，也只是追究省、市、县正副行政首长的责任，往往难以涉及地方党委相关领导。我到基层调研时经常听到被追责的领导抱怨说，一些生态环境保护工作自己做不了主，要追责应追不支持环保工作的地方党委及其有关领导特别是书记的责任。而中国是中国共产党领导的社会主义国家，地方政府的所有工作都是在地方党委领导下开展的，没有地方党委的财政、人事、宣传等强力支持，地方政府的环境保护工作不可能有大发展。实践证明，凡是地方党委主要领导不重视环境保护工作的地方，环境污染和生态破坏容易出现。因此，必须强化地方党委在环境保护工作中的领导责任。
基于研究，我在2013年12月4日在《中国环境报》第四版发表整版文章《环境保护需党政同责》，首创了“环境保护党政同责”理论，提出地方各级党委和政府都对环境保护负有责任，若出现环境污染和生态破坏事件或者环境质量退化时，应追究地方党委和政府的领导人的责任。那么如何规定地方党委及其有关成员共同保护生态环境的责任呢，由于党内法规是规范党内生活与工作的规则，党既要按党内法规来领导党和国家，也要按国家立法来执政，因此我建议由具有党内法规制定权的党组织与同级人民政府联合制定文件来共同规定环境保护党政同责、一岗双责、失职追责，这个规范性文件既属于党内规范，对于各级党委及其有关领导有实施力，也属于行政法规性文件或者地方规章性文件，在国家层面有实施力。可见，在社会主义法治中国，环境保护党政同责的实施必须依靠党内法规与国家立法的衔接和协调来实现。因为《环境保护需党政同责》一文首次提出了地方各级党委及其有关领导在环境保护方面共同但有区别的责任，提出环境保护党政同责、一岗双责的制度和机制，并且提出通过什么方式来实现党政同责、一岗双责，属于重大的法学学术创新，在环境保护实务界和环境法学界产生巨大的影响。环境保护党政同责制度实施至今已经8年，总的来看，主要措施与当初《环境保护需党政同责》一文的建议是一致的。
三、我是如何提出和丰富环境保护党政同责理论的？
2014年1月，我进入国务院发展研究中心资源与环境政策研究所工作，有机会直接参与中央决策研究和咨询服务，参加了许多生态环境保护立法工作，参与了中央生态文明体制改革的研究、论证和第三方评估。2015年3月，我所在的研究所接受了我的学术观点，通过国务院发展研究中心向中央生态文明改革领导小组提交研究报告，建议由中共中央和国务院联合实施环境保护党政同责的体制、制度和机制。2014-2015年，在生态环境部召开的多次会议上，只要我出席，我都公开呼吁，要解决严峻的雾霾污染和水污染，须尽快实现环境保护党政同责和中央环保巡视，通过中央环保巡视来落实环境保护党政同责。呼吁多了，逐步引起生态环境保护部门的共鸣。特别是，在原环境保护部于2014年8月组织召开的全国生态环境保护厅局长北戴河会议上，我作报告时对原环境保护部的官员和全国的厅局长们公开提议用环境保护党政同责制度和中央环保巡视制度来推进新《环境保护法》的实施。特别值得指出的是，在去北戴河的火车上，我与时任环境保护部法规司司长（后任环境保护部人事司司长兼改革办主任）的李庆瑞同志邻座，我们一路上商讨环境保护党政同责的必要性理论和可行性问题。李司长以前在河南省既担任过林州市市长，也担任过焦作市委常委和省环保厅厅长，充分了解党政运作规律，在交流中他与我有同感，非常同意我的观点，并且承诺尽快向时任环境保护部部长周生贤同志汇报并推动此事。
2015年1月初，原环境保护部召开全国环境保护工作会议，周生贤部长基于环境问题特别是雾霾问题的严峻性，在会议中明确提出2015年环境保护部要推进环境保护党政同责制度。2015年3月，继任的环境保护部部长陈吉宁在河北唐山调研时也公开表示2015年推进环境保护党政同责制度。值得一提的是，李庆瑞司长在2015年参与了中共中央、国务院《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的起草，对党政同责的实施提出了很好的建议。我在2019年出版《生态文明体制改革和法治建设的理论与实践》一书，在后记中专门记述了此事。这一记述也事先征求了李庆瑞司长的意见，他表示与事实一致，认为环境保护党政同责制度是符合中国国情的有效制度创新。
在最早的研究和宣讲中，一些领导和朋友（包括原环境保护部的司局长们）向我提出了如下两个需要研究的问题：一是安全生产的党政同责理论能否平移到环境保护领域？二是党内法规和国家立法如何协调规定党政同责制度？这些建议对于我进一步开展相关学术研究指明了方向。
对于第一个问题，为了推进环境保护党政同责，2015年1至2月，我在《中国环境报》上连续发表三篇文章。其中，“推动党政同责是国家治理体系的创新和发展”（载《中国环境报》2015年1月22日），阐述了实施党政同责制度的时代背景；“明确责任分配是党政同责的基础保障”（载《中国环境报》2015年1月28日），阐释了党政同责制度的主要内容；“责任机制是党政同责的实施保障”（载《中国环境报》2015年2月5日）设计了党政同责制度的实施机制；“环境监管体制机制改革怎么改？”（载《中国环境报》2015年4月30日），对环境保护党政同责如何由理论尽快转化为中国环境治理规则提出了建议；“环境保护要党政同责、一岗双责、齐抓共管”（载《紫光阁》2017年7月刊），再次系统地提出了深入实施环境保护党政同责的必要性与建议。
对于第二个问题，2014年以来，我先后发表了“把握好党内法规制定和国家立法的关系”（载《学习时报》2014年3月3日）、“党内立法和党政联合立法的理论和实践”（载《法学家茶座》2014年第1期）、《国家立法和党内法规的互助与联合——中国特色社会主义法治的重要形式》（中国法学网2014年）等开创性学术论文，期望加强党内法规制定和国家立法的衔接和互助，在环境保护、安全生产、食品卫生等公共安全领域即地方各级党委和政府都有领导或者管理责任的领域，联合落实党政同责体制、制度和机制。其中关于加强法学院校和研究机构对党内法规的研究和教学的建议，获得2015年中国社会科学院的优秀决策研究奖。值得指出的是，2013年中共中央出台中央党内法规制定的第一个五年规划，2014年10月的四中全会决定将党内法规体系纳入社会主义法治体系，强调党内法规和国家立法的有机衔接，为安全生产和环境保护党政同责制度的实施奠定了党内法规建设基础。2019年以来，北京等地的很多地方法规，如生活垃圾管理、物业管理等条例，在制定或者修订时，都做出党建引领或者党的领导等与党内法规适用相衔接的规定。我认为，这一衔接规定的方式体现了党的领导、人民当家作主与依法治国的统一，符合中国特色社会主义国情，是社会主义中国立法的进步。2022年，我还完成了加强生态文明党内法规体系建设的系列文章。
四、我是如何坚持开展环境保护党政同责理论研究和宣讲的？
开展环境保护党政同责理论很不容易。2013年-2015年，一些法学界的好朋友看到我开展环境保护党政同责研究并对外宣讲，于是好心提醒我，说这是敏感领域，不要再研究了，否则会给自己带来麻烦。我认为只要站得正，为党和国家、社会考虑，党和国家会慢慢理解并认可。现在证明，事实也是如此。环境法学界的一些著名教授，在我开始提倡并宣讲环境保护党政同责理论时，有的保持沉默，有的则在会议上公开质疑，更有甚者指责我将政治与法律混淆，讲党内法规与国家法律混淆，将党的领导与政府职责混淆，破坏了中国的环境法治研究，我才感到压力越来越大，但是我还是坚持开展研究。
2015年9月，中共中央和国务院联合出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，正式规定了环境保护党政同责制度，将我首创的环境保护党政同责由法治理论变为法治现实，使环境保护党政同责首次成为中共中央和国务院共同的国家治理规则，使地方各级党委和有关领导成为对国家和民族环境利益负责的责任型官员。为了解读该文件，2015年10月，我发表文章“党政同责、一岗双责、失职追责：环境保护的重大体制、制度和机制创新”（载《环境保护》2015年10月刊），对这一文件的主要内容进行评介。该文被中国人民大学复印期刊《生态环境与保护》全文转载；2016年4月，我发表文章“由督企、督政到督地方党委：环境监督模式转变的历史逻辑”（载《环境保护》2016年4月刊），对党政同责的历史和法治逻辑进行了论证。由于该办法仅针对生态环境损害的追责，不针对生态文明建设的追责，2016年4月5日，我在《中国环境报》发表文章“生态文明建设评价考核要实现党政同责”，后也被中办国办印发的《生态文明建设目标评价考核办法》采纳，使党政同责制度的实施更加深入。随着环境保护党政同责制度及其实现方法——中央生态环境保护督察制度的不断深入和规范化实施，生态环境改善效果和对各级官员生态环境保护的意识提升效果很明显，不仅没有替代国家环境法治，相反地却促进了环境保护法律法规的实施，曾经质疑我的环境法学者后来都接受了这一理论和制度，不少还当面称赞这一制度。对此，我感到由衷的欣慰。
环境保护党政同责需要依靠环境保护督察制度来实现。2014年初，我参考中央巡视的概念提出开展中央环境保护巡视的建议。该建议最早被采纳为中央环境保护督察巡视，后被改为中央环境保护督察。2018年成立生态环境部后，中央环境保护督察再被改为中央生态环保督察。2016年1月，由中共中央和国务院联合派遣的中央环境保护督察组进驻雾霾和水污染突出的河北省，开展环境保护督察，目的就是督促河北省委省政府切实共同履行自己的环境保护责任。2016年4月4日，督察组向河北省反馈督查结果，指出时任河北省委原主要领导对环境保护不是真重视，没有真抓。督察启动和督察反馈时，基于我对环境保护党政同责和中央环境保护督察的研究积累，中央电视台“新闻1+1”节目、中央人民广播电台和中国环境报邀请我作学术点评。在此次督察中，雾霾一下子就消失了，大气环境改善的效果特别好。督察反馈指出的问题也很深刻，督察整改的效果也值得肯定。这说明，环境保护党政同责制度在社会主义制度下能够破解中国环境保护监管的困局。为了完善中央环境保护督察制度，我先后发表过很多文章，典型的文章如“环保督察发现的问题需要再督察”（载《经济参考报》2016年12月6日）和“督察组被扣折射环境执法困境”（载《光明日报》2017年4月18日）。第一轮中央生态环境保护督察完成后，为了完善生态环保督察制度，我发表了“中央生态环保督察进入新阶段”（载《中国环境报》2019年4月16日）、“中央生态环保督察步入提升绿色发展能力新阶段”（载《光明日报》2019年6月29日）、“中央生态环境保护督查的历史贡献、现实转型与改革建议”（载《党政研究》2019年1月）等文章，并在2018年10月通过国务院发展研究中心向上报送调研报告“中央生态环境保护督察制度的改进建议”，获得中央有关领导重视。
2016年3月2日，正值中央环境保护督察组对河北省开展督察期间，美国联邦环境保护局助理局长Janet McCabe女士带队访华。Janet McCabe女士专门带领代表团拜访我，她的拜访主题是国内外关注的中央环境保护督察和环境保护党政同责制度。会见中，她请我介绍我为什么会提出这么一个理论。这说明，环境保护党政同责这一体现中国国情的制度创新具有世界的环境保护意义。我在交流时，对Janet McCabe女士一行开玩笑地说，您回美国后，您可对美国民主党和共和党也倡议实施这一制度，看效果怎么样，她听后笑了。
五、环境保护党政同责理论对于治理雾霾到底发挥了何作用？
2021年以来，有的学者开始讨论中国2012-2017年治理雾霾的“功臣”到底是谁。主要的分歧是真正起作用的因素是以督察为主要实现方式的党政同责还是生态环境保护科技。有的科技学者指出，那几年主要是科技治霾。好在事情才过去几年，作为中央生态文明政策研究和持续跟踪研究和宣讲雾霾治理工作的亲历者，我觉得有些事情现在还是很容易说清楚的。
在2013-2016年初中国的雾霾污染很严重时，对于如何治理突然严重的区域雾霾，科技界可以说是一筹莫展，因为排放源解析工作很不到位，大气污染传输机理也很不清晰。但是，环境监管界对于大气污染物的主要来源和种类还是有基本的判断共识，即雾霾的主要来源是火电厂排放、钢铁厂等工业排放、散煤燃烧排放、机动车排放等，其中散乱污企业污染突出，燃煤火电厂、工业企业和燃煤供暖企业设备老化或者工艺落后，很多企业超标排放甚至偷排，乡村和城市散煤污染和施工扬尘污染大。基于这些共识，中央环境保护督察抓住了上述关键领域和环节，集中力量整治全国混乱的大气污染排放秩序，遏制雾霾污染扩大化和严重化的趋势。对于不采取果断措施整改的地方党委和政府领导，予以严肃追责，因此震慑作用很强。
中央环境保护督察这个管制措施对于遏制中国雾霾严重的趋势起了刹车的作用，对于雾霾污染防治的治标成效巨大。但在这一过程中，科技主要起辅助性作用，并未起关键的支撑作用。2018年5月全国生态环保大会召开时，习近平总书记高度肯定中央环境保护督察的作用，提出下一步要坚持这一制度。会议召开后，中央环境保护督察逐步关注各地的工业布局优化、产业结构调整、园区环境治理、企业提质增效、生态保护与修复等雾霾污染的治本问题，同时派出专家队伍，按照“一地一策”甚至“一企一策”的原则，指导各地和各重点企业精准防治大气污染。在这一过程中，科技支撑精准治理雾霾污染的作用慢慢增大。因此可以说，中央环境保护督察作为法治上的引导和倒逼手段，科技作为措施上的支撑手段，在雾霾治理的不同阶段都是不可或缺的，只是发挥的作用有差异罢了。
目前，环境保护党政同责制度已成为一个简洁明了并被广为流传的政策和法治术语。社会各界普遍认为，环境保护党政同责制度是符合中国国情的富有效果的环境保护制度。可以说，环境保护党政同责是基于中国的国情，用中国的思维和本土化的方法，解决中国现实生态环境和绿色发展问题的一剂良方，是人类文明新形态——中国生态文明的重要保障措施。每当周围的人们感叹天变蓝了、水变清了、山变绿了，作为首创环境保护党政同责理论的学者，我认为把论文写在中国的大地上，让学术研究发挥实实在在的作用，是我们环境法学人的历史使命；人民群众的感叹是我们的无上光荣。因在环境保护党政同责理论构建、生态环境党内法规和国家立法衔接协调等方面的法学研究贡献，2016年7月我被全国人大环资委、全国政协人资环委、环境保护部等七个机构评选为“绿色中国年度人物”（2014-2015），获得理论创新奖。颁奖词指出了我首创环境保护党政同责理论的学术贡献。我觉得，每个人都是一颗螺丝钉，任何学术观点被采纳成为生态文明建设和改革的成果，不是哪一个人的单独作用，而是学界和决策界达成共识后形成合力共同努力的结果，是党中央民主决策和科学决策的结果。
六、环境保护党政同责理论的时代使命和历史归属
不过，彻底根治雾霾是一项系统工程，不是一朝一夕就能够完成的。在经济社会发展的转型期特别是在变幻莫测的国际形势中，一旦经济下行压力大，雾霾作为转型期的阵痛现象，还会不时出现，有时甚至比较严重。在这个进程中，环境保护党政同责制度应当和灵活的大气污染治理治理系统措施相结合，和经济社会的持续发展相统筹。无论如何，我们不能脱离所处的时代条件谈雾霾治理，雾霾治理进度的快慢和效果的好坏与所处的经济社会发展阶段相匹配。如我国能如期实现2035年经济社会发展的总体目标，雾霾届时绝对会根治，我国的大气环境质量必将发生根本性的转变。届时，环境保护党政同责理论必将完成其雾霾治理的历史使命。不过，这一理论在社会主义中国，还会在生物多样性保护、水体生态改善、碳中和等领域继续发挥其独特的保障作用。
原标题：《我与环境保护党政同责理论——一位中国雾霾治理学术贡献者的记述》
