2025年7月22日，浙江农林大学生态文明研究院副院长钱志权教授撰写的理论文章《加快推动横向生态保护补偿迈向全域协同新阶段》发表在《中国财经报》（理论版）上。《中国财经报》于1991年7月3日创刊，是中华人民共和国财政部主管的唯一一家报纸。现将全文转载如下：

加快推动横向生态保护补偿迈向全域协同新阶段

钱志权

习近平总书记强调，“完善横向生态保护补偿机制，激发全流域参与生态保护的积极性”。

实施横向生态保护补偿，有利于推动地区之间成本共担、效益共享、合作共治，充分调动各方积极性，是践行绿水青山就是金山银山理念的重要路径。近年来，我国横向生态保护补偿机制在制度层面实现了从探索到法治化的新跨越。

作为全球首部专门针对生态保护补偿的立法，《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）于2024年6月正式施行，标志着生态补偿工作进入法治化新阶段，为全国范围内的生态保护补偿工作提供了系统性制度框架。近期，财政部、生态环境部、国家发展改革委等5部门联合出台的《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》），明确了新时期横向生态保护补偿机制的工作目标、重点任务和具体措施，是新阶段横向生态保护补偿机制顶层设计层面的制度文件，具有重要指导意义。

明确横向生态保护补偿机制四大目标

《意见》强调，推动建立覆盖更全面、权责更清晰、方式更多元、治理更高效的横向生态保护补偿机制，这是对《条例》内涵和实践方向的进一步深化和明确，具有深远的战略意义和现实必要性。

“覆盖更全面”有助于形成全域协同保护的良好局面。当前，生态环境问题呈现出跨区域、综合性的特点，单一区域的生态保护往往难以取得理想效果。将补偿范围拓展至更多生态环境要素和地理区域，不仅能将大江大河干流纳入补偿体系，还能覆盖森林、草原、湿地等多种生态系统，甚至涵盖大气等流动性生态资源，实现对整个生态系统的全方位保护。这有助于打破行政区域壁垒，促进生态保护从局部走向整体，形成全域协同保护的良好局面。稳步推进将补偿范围从传统的江河流域拓展至重要生态功能区、引调水工程沿线等，稳步拓展补偿领域，积极探索资源开发、排污权、水权、碳排放权抵消、生态产业、绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享等领域的补偿机制，能够更好地发挥横向生态保护补偿机制的作用。

“权责更加清晰”是保障横向生态保护补偿机制有效运行的关键。过去，由于权责界定不明确，在生态保护和补偿过程中，常常出现地区间相互扯皮、推诿责任的现象。明确生态保护地区和受益地区的权利与义务，能够让生态保护的责任更加具体，受益地区也更清楚自身在生态补偿中的角色和应尽的义务。这使得“谁保护、谁受益，谁污染、谁治理”不再是一句口号，而是能够切实落地的原则。

“方式更加多元”为横向生态保护补偿注入了新活力。传统的资金补偿方式虽然在一定程度上能够解决生态保护地区的资金需求，但存在一定局限性。而资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多元化的补偿方式，能够推动补偿从政府主导转向多方参与，进而从根本上提升生态保护地区的发展能力。比如，通过产业转移，将受益地区的部分产业转移到生态保护地区，既能带动当地经济发展，又能减少因过度开发本地资源而对生态环境造成的破坏；人才培训则可以提高生态保护地区的技术水平和管理能力，为生态保护和经济发展提供智力支持。

“治理更加高效”是实现横向生态保护补偿目标的重要保障。健全的制度机制能够规范补偿协议签订、履行和纠纷解决等环节。通过建立统一的生态环境监测体系、科学的评估标准和有效的监督机制，有助于有关部门及时准确地掌握生态保护成效，为补偿提供可靠依据。同时，依托完善的纠纷解决机制，可以迅速处理地区间在生态补偿过程中出现的矛盾和问题，确保生态保护补偿工作顺利进行。

总结推广地方典型经验

当前我国横向生态保护补偿处于“法治化框架初建、区域试点深化”的阶段。从覆盖范围看，已经形成以长江、黄河等大流域为主干，跨省、省内多级补偿并存的格局。截至目前，全国24个省建立了30个跨省流域横向生态保护补偿机制，补偿资金规模超百亿元。

在探索建立横向生态保护机制的过程中，皖浙、京津冀、渝鄂川等积累了丰富且可推广的经验和做法，为全国其他地区开展横向生态保护补偿工作提供了重要参考。这些经验的核心在于通过量化考核、利益绑定、资金撬动和政策创新，将生态保护从“外部约束”转化为“内生动力”。

第一，建立政府间的协商合作机制是关键。以皖浙新安江流域生态补偿为例，两省通过多次高层协商和多轮谈判，达成了科学合理的生态补偿协议。在协商过程中，双方充分考虑了各自的利益诉求和实际情况，就水质监测标准、补偿资金额度、生态保护责任等关键问题进行了深入探讨和协商，最终形成了双方都认可的协议内容。这种协商合作机制不仅加强了区域间的沟通与交流，还为生态补偿协议的顺利签订和有效履行奠定了坚实基础。

第二，探索多元化的补偿方式是重要举措。除了传统的资金补偿外，各省市积极创新，采取了多种形式的补偿方式。例如，在产业转移方面，受益地区将一些符合生态保护要求的产业转移到生态保护地区，既带动了当地经济发展，也实现了生态保护与经济发展的双赢。 在人才培训方面，受益地区为生态保护地区提供专业技术人才和管理人才的培训服务，提高了生态保护地区的技术水平和管理能力。此外，对口协作、技术帮扶等多元化的补偿方式能够充分发挥各方优势，实现资源的优化配置。

第三，强化监测评估是保障生态补偿公正性的重要手段。各省市普遍建立了完善的水质水量等监测体系，通过先进的监测技术和设备，对生态环境质量进行实时、准确的监测。同时，制定科学的评估标准，全面、客观地评估生态保护成效。通过定期对生态保护地区的生态环境质量、生态保护措施落实情况等进行评估，能够准确判断生态补偿机制的实施效果，为后续调整和完善生态补偿政策提供参考。

第四，注重生态保护与产业发展相结合是实现可持续发展的有效途径。许多省市充分挖掘本地的生态资源优势，发展生态友好型产业。例如，新安江流域通过发展生态旅游、有机农业等产业，将生态优势转化为经济优势，实现了生态保护与经济发展的良性互动，为横向生态保护补偿机制的长期稳定运行提供了有力支撑。

切实管好用好各级财政资金

实施好横向生态保护补偿，各级财政资金的支持至关重要。目前，中央和地方财政在支持横向生态保护补偿、发挥资金效益方面取得了一定成效，但仍有提升空间。对此，提出以下建议：

一是充分发挥中央财政的引导作用。此次出台的《意见》明确，中央层面统一建立大江大河干流补偿机制，统一核算各省出资或受偿金额。同时，坚持结果导向，进一步突出奖励差异性。

中央财政安排资金对横向生态保护补偿机制建设工作质效高的省份给予奖励。由中央财政进行统筹协调有助于破解跨省协调难题，避免“上游保护、下游受益”的成本分摊矛盾，为建立公平合理的横向补偿奠定了基础。同时，通过设计建立以结果为导向的差异化奖励机制，能够极大调动地方保护生态的积极性。这一制度设计既强化了中央统筹协调的关键角色，又尊重了地方实践智慧，有望形成权责清晰、激励相容的协同治理新格局，彰显“全国一盘棋”的治理智慧。

二是优化资金支出结构。地方政府应根据本地的生态保护需求和实际情况，科学制定资金预算。例如，四川沱江流域按用水效率、水质改善系数分配资金，将水质改善幅度、生态修复面积等生态保护成效与资金分配挂钩，确保资金能够优先用于生态保护的关键领域和重点项目，避免“撒胡椒面”式投入。同时，加强资金监管，建立健全资金管理制度，严格规范资金的申请、审批、拨付和使用等环节，防止资金被挪用、截留或浪费。可通过建立资金使用台账、加强审计监督等方式，确保资金专款专用，提高资金使用的透明度和规范性。

三是吸引社会资本参与。地方财政应积极发挥政策引导作用，吸引社会资本参与横向生态保护补偿工作。通过税收优惠、财政贴息、政府和社会资本合作（PPP）等政策措施，鼓励企业、社会组织和个人等社会资本投入到生态保护项目中。例如，对于参与生态保护项目的企业，给予一定的税收减免；对于符合条件的生态保护项目，提供财政贴息贷款，降低企业的融资成本。通过引入社会资本，不仅能够拓宽资金渠道，减轻政府财政压力，还能充分发挥市场机制作用，提高生态保护项目的运营效率和管理水平。

四是强化资金绩效管理。建立健全资金绩效评价体系是提高资金使用效益的重要保障。应建立补偿资金审计制度，对截留、挪用等行为追责，确保资金用于生态治理而非一般性财政支出。定期对资金使用效果进行评估，从生态保护成效、经济效益、社会效益等多个维度，全面评价资金的使用情况和产出效果。根据评估结果，及时调整资金分配和使用方向，对绩效好的项目继续加大支持力度，对绩效不理想的项目进行整改或调整。同时，将绩效评价结果与地方政府的考核挂钩，提高地方政府对资金使用效益的重视程度，推动横向生态保护补偿资金发挥更大效益，推动实现生态、经济和社会协调发展。