9月15日，浙江农林大学生态文明研究院院长沈满洪教授的研究成果《在统筹发展和安全中推进生态文明制度建设》在《中国农村经济》发表。该研究在统筹发展和安全的视角下，以总量控制前提下的生态产权交易制度为分析对象，系统回答了“是什么”“怎么样”“怎么做”等基本问题，揭示了总量控制与产权交易相结合的制度逻辑，分析了中国生态产权交易制度实施绩效不佳的现实表现及其成因，并提出了建设全国统一的生态产权交易市场的基本思路，为统筹经济发展和生态安全、推进生态文明制度建设提供了理论支撑和政策启示。现将全文转载如下：

在统筹发展和安全中推进生态文明制度建设

沈满洪

摘要：建设人与自然和谐共生的现代化，必须统筹经济发展“高线”和生态安全“底线”。“高线”体现高质量发展的目标要求，“底线”则体现生态阈值的客观约束。实施总量控制前提下的生态产权交易制度，是统筹经济发展和生态安全的重要保障。该制度以生态资源总量控制为前提、以提高生态产权配置效率为核心，可以实现生态效益、经济效益、社会效益等综合效益的最大化。生态总量控制有助于守住生态安全“底线”并促进生态改善，生态产权交易有助于推动生态资源优化配置。中国生态文明制度建设为美丽中国建设提供了有力支撑，但总量控制前提下的生态产权交易制度实施仍处于初步推进阶段，尚未充分发挥作用。总量控制前提下的生态产权交易制度是自然资源、环境资源、气候资源、能源资源产权交易制度的集合。基于不同生态资源产权交易特性的差异，可以积极探索建设全国统一的生态产权交易市场体系，以打破市场壁垒，形成范围经济和规模经济效应。科学确定可交易生态资源总量、健全初始生态产权分配机制、深化生态要素市场化配置改革、完善考核评价体系，是保障总量控制前提下生态产权交易制度落地见效的重要举措。

关键词：生态安全  绿色发展 总量控制 生态产权交易 生态文明制度

一、研究背景和选题价值

2014年，中央国家安全委员会第一次会议首次提出包括生态安全在内的国家安全体系。由此，生态安全进入国家战略层面。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）围绕“推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国”作出专门部署，将国家安全提到前所未有的高度。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》强调，以健全生态文明制度体系为保障，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，改善生态环境质量，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能。总量控制前提下的生态产权交易制度，正是连接筑牢生态安全屏障与增强绿色发展动能的重要制度安排：通过总量控制守住“资源阈值”“环境阈值”“气候阈值”，通过产权交易提升自然资源、环境资源和气候资源配置效率，从而在制度层面统筹经济发展和生态安全。

“十五五”时期，是中国基本建成美丽中国的关键时期，也是基本实现社会主义现代化的关键时期。为此，既要追求经济发展“高线”，又要守住生态安全“底线”。没有经济的适度增长，现代化建设就缺乏必要的物质基础，其他领域的现代化进程也难以获得持续支撑。《建议》明确要求，必须“坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题”“推动经济持续健康发展和社会全面进步”。脱离生态安全约束的增长，不仅难以持续，也难以转化为高质量发展。有质量的经济增长才是真正的发展，能够保障生态安全的经济增长才是绿色发展，以绿色为底色、以创新为驱动的发展才是高质量发展。因此，经济发展“高线”的核心要求就是高质量发展。

《建议》对统筹发展和安全给予了前所未有的重视。《建议》强调：“坚持统筹发展和安全。在发展中固安全，在安全中谋发展，强化底线思维，有效防范化解各类风险，增强经济和社会韧性，以新安全格局保障新发展格局。”这一原则要求在“十五五”规划纲要中进一步转化为规划部署。统筹经济发展和生态安全是统筹发展和安全的重要组成部分。总量控制前提下的生态产权交易制度，正是能够统筹经济发展和生态安全的重要制度安排。它既通过总量控制守住生态安全“底线”，又通过产权交易提高生态资源配置效率，因而是统筹经济发展和生态安全的重要制度工具。

二、主要内容和边际贡献

（一）主要内容

本文以总量控制前提下的生态产权交易制度为分析对象，重点回答“是什么”“怎么样”“怎么做”等基本问题。

首先，回答了“是什么”。总量控制前提下的生态产权交易制度可概括为四类：包括用水权交易、用海权交易、捕捞权交易、用林权交易、采矿权交易和荒地使用权交易等在内的自然资源产权交易；包括水污染物排放权交易、大气污染物排放权交易、固体废物处置相关权益交易等在内的环境资源产权交易；包括碳排放权和碳汇权在内的气候资源产权交易；包括传统能源用能权和新能源用能权在内的能源资源产权交易。

上述四类生态产权交易制度，既有均以总量控制为前提、均以交易双方边际收益不同为基础、均可激励企业推进科技创新等共性特征，也存在时空限制的差异性、交易对象的差异性等特征。

构建全国统一的生态产权交易市场是必要的，也是可能的。全国统一的生态产权交易市场至少包括产品的市场一体化、空间的市场一体化、主体的市场一体化、平台的市场一体化和交易监管的市场一体化等内容。这是破除市场壁垒的需要，是实现生态产权市场规模经济和范围经济效应的需要，是深入推进市场化改革的需要。

其次，回答了“怎么样”。中国生态文明制度建设取得显著成效，生态文明制度体系逐步形成。这保障了中国生态文明建设发生历史性、转折性、全局性变化。当然，中国生态文明制度建设也存在强制性制度运用较多、激励性制度运用相对不足的问题。总量控制前提下的生态产权交易制度的实施进展与制度设计初衷存在较大差距，这一制度尚未成为自然资源、环境资源和气候资源配置中的决定性制度。生态产权交易市场发展缓慢，使生态产品价值实现进展不尽如人意，也在一定程度上制约了生态产品价值实现和生态资源收益转化。究其原因，存在浅尝辄止问题、政府失灵问题、市场壁垒问题和市场环境问题等。

最后，回答了“怎么做”。科学确定生态资源可交易总量是基础。可交易总量是生态资源总量与生态安全所需总量之差。不同生态资源的可交易总量的确定方法各不相同。不同生态资源总量的确定，应根据资源类型、生态功能和发展阶段分类确定、动态调整。根据不同生态资源可交易总量的动态变化性，需要适时调整可交易总量。

建立健全初始生态产权分配机制是前提。在确定全国的可交易生态产权总量后，就需要将其分配到各省（区、市）、各县（市、区）等，乃至分配到企业和家庭等各个微观主体。可以借鉴国际上使用的“共同但有区别的责任原则”分配初始生态产权，统筹兼顾区域间、行业间、园区间和企业间初始生态产权分配的公平和效率。

深入推进生态要素市场化配置改革是关键。推进总量控制前提下的生态产权交易制度的实施，真正使市场机制在生态资源配置中发挥决定性作用，并更好地发挥政府的作用。

建立科学规范的考核评价体系是保障。应将生态环境质量、绿色低碳发展、生态资源效率和市场配置效率纳入考核评价体系，既考察生态环境质量改善和绿色低碳发展成效，也考察单位生态资源产出效率和生态要素市场化配置水平，以科学考核引导生态安全与经济发展统筹协调。

（二）边际贡献

第一，在统筹发展和安全的视角，阐明总量控制前提下生态产权交易制度的理论定位。该制度以生态资源总量控制为前提、以提高生态产权配置效率为核心，可以实现生态效益、经济效益、社会效益等综合效益最大化。本文进一步揭示了总量控制与产权交易相结合的制度逻辑，强调通过总量控制守住生态安全“底线”、通过产权交易提升生态资源配置效率，从而形成兼顾生态保护与经济发展的制度效应。

第二，在制度实施层面，揭示中国生态产权交易制度实施绩效不佳的现实表现及其成因。中国生态文明制度建设依然受制度不完善、市场壁垒、政府失灵、市场环境约束等因素的影响，总量控制前提下的生态产权交易制度实施仍处于初步推进阶段，距离实现生态、经济、社会等综合效益最大化的目标仍有差距。

第三，在制度完善层面，提出建设全国统一的生态产权交易市场的基本思路。总量控制前提下的生态产权交易制度是自然资源、环境资源、气候资源、能源资源产权交易制度的集合，可在把握不同生态产权交易制度共性与差异的基础上，探索建立全国统一的生态产权交易市场，从交易产品、交易空间、交易主体、交易平台和交易监管等方面推进市场一体化，形成不同类型生态产权市场相互衔接、协同运行的制度体系，进一步提升生态产权配置效率。

三、主要结论和政策启示

（一）主要结论

第一，统筹经济发展和生态安全是实现人与自然和谐共生的现代化的必然要求。突破生态安全“底线”，必将导致经济社会发展不可持续，人与自然和谐共生就无从谈起；不顾经济增长，必将导致所有领域的发展都难以支撑，更谈不上建设现代化强国。

第二，总量控制前提下的生态产权交易制度是统筹经济发展和生态安全的生态文明制度。抓住总量控制，就能守住生态安全“底线”；推进生态产权交易，就能拉高经济发展“高线”。作为生态文明制度体系的重要组成部分，该制度的实施有助于促进生态效益、经济效益和社会效益的协同提升。

第三，一体化推进生态产权交易市场建设不仅是必要的，而且是可能的。生态产权的交易产品、交易空间、交易主体、交易平台、交易监管等的一体化推进，不仅可以打破市场壁垒，提高生态资源配置效率，而且可以实现规模经济效应、范围经济效应。

第四，应将生态环境要素市场化配置改革置于社会主义市场经济体制改革和生态文明体制改革的整体框架中推进。随着生态环境要素稀缺性增强、生态环境产权界定成本下降，生态环境要素市场化改革成为可能。为此，需要加强对生态文明体制改革落实情况的监督，推动顶层设计的生态文明制度真正落地见效。

（二）政策启示

第一，利用生态产权确权登记的已有成果，加快推进总量控制前提下的生态产权交易制度建设。加快出台国有自然资源资产的委托代理政策，加快出台生态产权交易规则，建立健全生态产权交易制度实施的财税政策和金融支持体系，以可操作的制度和政策推进生态产权交易制度落地生根。

第二，推进数字化和人工智能技术在生态文明领域的应用，建立健全系统完整的自然资源、环境资源、气候资源监测监管及评价体系。数字赋能建设现代化生态资源监测体系、科学化生态资产评价体系、体系化生态要素数据库和生态产权交易平台，以较低交易成本提升生态产权交易效益。

第三，依托社会主义市场经济体制改革的成果，营造良好的生态产权交易市场环境。坚持社会主义市场经济改革方向，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用，更好发挥政府的作用。企业家是生态资源市场化配置的重要主体，鼓励企业家依托生态资源和生态产权交易机制开展绿色创新、绿色投资和绿色经营，支持市场主体在生态产权交易的过程中实现交易双赢和价值增值。

第四，以生态产权交易为载体拓展生态产品价值实现机制，实现生态富民效果并进一步推动生态共富。生态要素是推动绿色发展和实现高质量发展的基础性生产要素，其产权归属直接影响生态财富的创造和分配。应通过生态产权流转、生态资产增值和生态产品专业化、品牌化经营，提升生态产品价值实现能力。

四、研究、写作、投稿、修改过程和心得体会

第一，拟好论文选题是成功写好论文的一半。本文的选题来自党的二十届四中全会通过的《建议》。最初拟定的题目是《统筹安全与发展视角下的生态文明制度体系》。这个题目完全符合理论阐释类论文的基本要求。但是，存在的突出问题是“安全”“发展”是无所不包的概念，“生态文明制度体系”又是庞大的系统。鉴于此，在写作时，笔者将“发展”聚焦到“经济发展”，将“安全”聚焦到“生态安全”，将“生态文明制度体系”聚焦到“总量控制前提下的生态产权交易制度”。题目的聚焦，有助于研究的深化。

第二，自主知识体系要用中国话语进行阐释。本文在初稿中曾经运用生产可能性曲线、熊彼特创新理论等论证如何统筹经济发展和生态安全。审稿专家认为这种论证方式比较别扭。仔细思考后，笔者认为审稿专家的看法确实很有道理。“生态文明”“生态文明制度”“统筹发展和安全”都是特别具有中国辨识度的话语体系中的基本概念，这样的选题就必须使用中国话语体系、概念体系和鲜活案例予以求证和阐释。人类创造的知识精华不应排斥，但是，在特定选题中一定要注意论据与论点的适配性。

第三，充分尊重编辑和审稿专家等无名英雄。本文在初审、送审、复审、终审等各个环节都凝聚了匿名审稿专家、期刊有关领导与编辑老师的劳动和智慧。每一个环节都有编辑部反馈的修改意见。虽然个别意见通过解释说明后未予采纳，但是大部分意见都被很好地吸收。根据这些意见进一步修改后，论文的亮点更加突出，瑕疵也明显减少。笔者从中深刻体会到“编辑成就作者”“审稿专家成就作者”的道理。他们在论文中并未署名，他们是真正的无名英雄。