8月4日，浙江省新型重点专业智库——浙江农林大学生态文明研究院院长兼首席专家沈满洪教授新作《完善生态文明基础体制》发表在《中国青年报》理论版头条，“学习贯彻党的二十届三中全会”专栏上。

完善生态文明基础体制

从《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》来看，生态文明制度的“四梁八柱”主要由“生态环境治理体系”和“绿色低碳发展机制”两大部分构成，生态文明基础体制则是支撑生态文明体制、机制和制度体系的基础性、前提性、实施性和持续性的体制安排。生态文明基础体制既是概念创新，又是分类创新，更是功能创新。

深入践行绿水青山就是金山银山理念，建设人与自然和谐共生的美丽中国，必须进一步完善生态文明体制、机制和制度体系。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）专门部署了“深化生态文明体制改革”，并首次提出“完善生态文明基础体制”的命题。为此，需要回答何为生态文明基础体制、生态文明基础体制包括哪些方面、如何完善生态文明基础体制。

完善生态文明基础体制的重要意义

深化生态文明体制改革不是权宜之计，而是谋长远、顾大局的战略安排。党的十八届三中全会大力推进生态文明体制改革以来，我国生态文明体制、机制和制度体系基本建立，生态文明制度的“四梁八柱”已经基本构建起来。但是，生态文明体制、机制和制度体系的根基还不够扎实和牢固。因此，亟须完善生态文明基础体制。

生态文明的核心制度就是确保框架结构稳固的“四梁八柱”，生态文明的制度体系中除了“四梁八柱”以外的制度便是辅助制度。从《决定》来看，生态文明制度的“四梁八柱”主要由“生态环境治理体系”和“绿色低碳发展机制”两大部分构成，生态文明基础体制则是支撑生态文明体制、机制和制度体系的基础性、前提性、实施性和持续性的体制安排。

首先，生态文明基础体制是支撑生态文明制度体系的根基。只有具备完善巩固的生态文明基础体制，才能支撑生态文明制度的“四梁八柱”，而且，基础体制越牢固，所支撑的“梁”和“柱”才能越牢固。

其次，生态文明基础体制是实施重要生态文明制度的前提。如果没有归属清晰、权责明确、保护严格、监管有效的自然资源资产产权制度，就不可能实施用水权等自然资源产权交易制度、排污权等环境产权交易制度、碳排放权等气候产权交易制度以及兼具资源环境气候功能的用能权交易制度。这里所称的“用能权”，是指用能单位经各级人民政府节能主管部门确认，在一定时期内依法取得可使用、可交易的能源消费量的权属。用能权交易是指相关主体间依法进行的用能权指标市场化交易的行为。

再次，生态文明基础体制是保障生态文明制度落地的机制。制度可以区分为正式制度、非正式制度和实施机制。没有实施机制做保障，正式制度和非正式制度往往难以付诸实施。监测制度、评价制度、考核制度、监督制度等均是保障制度运行的实施机制。

最后，生态文明基础体制是生态文明制度长期有效的保障。好的制度往往可以在相当长时期内有效。只有完善生态文明基础体制，才能使生态环境治理体系和绿色低碳发展机制等长期有效。

完善生态文明基础体制的主要内容

从《决定》所阐述的内容来看，生态文明基础体制主要包括下述几个方面：

法律规划类制度。推进以美丽中国为目标的生态文明建设，必须加强规划引领。规划需要解决的是做什么及不做什么、哪里做及哪里不做、何时做及何时不做、做到什么程度及不可以超越什么程度等一系列问题。《决定》明确指出：“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。”我国生态文明建设规划需要解决的突出问题是：生态文明规划与其他规划、上级规划与下级规划、上游规划与下游规划之间的衔接问题。解决这一问题的根本办法就是在县域“多规合一”试点的基础上，进一步推进更大范围乃至全国范围实施“多规合一”制度。党的十八大以来，我国生态文明法律制度建设成效显著，已经具备编纂生态环境法典的条件和基础。《决定》明确提出“编纂生态环境法典”。盛世修典，“中华人民共和国生态环境法典”将成为我国继《中华人民共和国民法典》之后的第二部法典。为此，需要对生态文明相关的法律制度进行系统梳理，明确“废”——废除不合时宜的法律及法律条款；“改”——与时俱进修改相关法律及法律条款；“立”——根据新时代新要求制定相关法律；“释”——对法律条款做出更加科学规范的解释。

监测监管类制度。《决定》强调了三个具体制度：一是“健全生态环境监测和评价制度”。生态环境监测制度是生态文明建设的基础工程。只有建立起了生态环境监测体系和制度，才能知道生态环境状况及其走势，也才能基于监测数据对生态环境状况作出准确评价，进而推进智慧生态文明建设。二是“实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度”。我国幅员辽阔，生态环境禀赋差异巨大，因地制宜、因时制宜是实现生态环境精准管控的前提。在生态环境管理中，切不可“一刀切”。三是“建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度”。生态文明建设的基础工程是生态系统保护利用，具体包括自然资源、环境资源、气候资源等的保护利用。由于这些资源或是国家所有，或是集体所有，必须将其保护利用和保值增值的责任落实到区域、落实到部门、落实到单位、落实到个人。只有这样，才能奖优罚劣，形成责权利结合的体制机制。

产权管理类制度。自然资源资产产权制度是关于自然资源资产归谁所有、归谁使用、由谁获益以及由此产生的责任由谁承担的一系列规定，是自然资源保护管理中最有影响力、不可或缺的基本制度。我国的自然资源资产的广义所有权包括自然资源的狭义所有权、使用权、收益权、处分权等各种权能，因此，它是一组“权利束”。在这组权利束中，使用权可以从广义的所有权中剥离出来，从而可以通过委托代理制度实现用水权、用能权、排污权、碳排放权等一系列自然资源资产使用权的市场交易，提高资源配置效率和效益。

统筹协调类机制。生态问题、环境问题、气候问题往往相互交织。因此，《决定》强调“完善国家生态安全工作协调机制”。生态安全事关生物安全、环境安全、资源安全、能源安全、气候安全等方方面面。生态安全是国家安全体系建设的重要组成部分。守住生态安全底线是“不怕一万，只怕万一”的事情，必须建立预警机制、应急机制和协调机制。

完善生态文明基础体制的保障措施

《决定》指出，通过深化生态文明体制改革，推进生态文明建设的目标是：“聚焦建设美丽中国，加快经济社会发展全面绿色转型，健全生态环境治理体系，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生。”与此对应，深化生态文明体制改革的时间表是：到2029年中华人民共和国成立80周年时完成改革任务。任何高楼大厦的建设总是基础工程先行，深化生态文明体制改革也必须生态文明基础体制先行。这样推算下来，生态文明基础体制建设的完成时间表还要早于2029年。

按时完成这一艰巨任务，必须拥有完善的保障措施。一是坚持党的领导。在党的集中统一领导下，进一步细化生态文明基础体制改革的顶层设计方案。二是对接“四梁八柱”。生态文明基础体制是服务于生态文明制度的“四梁八柱”的，因此，要根据生态文明制度“四梁八柱”的功能定位及其要求，谋划生态文明基础体制改革。三是分解落实任务。将生态文明基础体制改革任务层层分解到各个部门、各个地区乃至各个单位和各相关群众，建立生态文明基础体制建设责任制，以钉钉子精神抓好改革落实。四是建立推进机制。按照“一级抓一级”的机制分阶段总结生态文明基础体制改革的推进进度、痛点难点及解决办法。五是进行考核督查。构建“运动员”与“裁判员”分离的机制，通过考核督查，赏优罚劣，着力解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为的问题。

总之，生态文明基础体制既是概念创新，又是分类创新，更是功能创新。完善生态文明基础体制必将有力促进生态文明制度体系的完善，助推生态文明长效机制的构建，必将极大地加快推进以美丽中国为目标的生态文明建设。